La ludopatia o gambling affliction non è un mero fenomeno sociale ma una patologia diffusa anche, e soprattutto, tra i minori. Si tratta di una patologia che ha in comune con la dipendenza da sostanze stupefacenti il comportamento compulsivo che produce effetti, seriamente invalidanti, sulle relazioni sociali o sulla salute. Questa patologia è in espansione, anche se non si hanno dati precisi al riguardo, in quanto non esiste allo stato una rilevazione sistematica dei pazienti in trattamento presso i Servizi pubblici per le dipendenze da parte delle Amministrazioni Centrali dello Stato.

L’attenzione verso il DGA (Disturbo da Gioco d’Azzardo) in Italia è stata destata da una sentenza del TAR Piemonte (TAR Piemonte, Sezione II, n. 839/17) che ha svolto un lungo ragionamento ermeneutico sull’attualità di tale patologia e sulla legislazione in materia.

La sentenza rigetta il ricorso presentato da Euro Slot s.r.l. avverso il provvedimento del Sindaco di Verbania, con il quale quest’ultimo ha imposto delle “limitazioni temporali all’esercizio del gioco tramite gli apparecchi e congegni automatici da gioco e intrattenimento di cui all’art. 110 commi 6° e 7° del T.U.L.P.S. all’interno delle sale gioco, delle sale scommesse, degli esercizi pubblici e commerciali, dei circoli privati e di tutti i locali pubblici od aperti al pubblico”.

Si legge nella sentenza che le limitazioni temporali possono servire a contrastare il costante dilagare del fenomeno patologico in relazione, soprattutto, all’uso eccessivo delle slot machine ed, infatti, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo più volte di affermare la più elevata pericolosità, ai fini del rischio di determinare forme di dipendenza patologica, dei giochi cui si riferisce il provvedimento impugnato, evidenziando che gli apparecchi a ciò destinati, “per la loro ubicazione, modalità, tempistica, danno luogo – più di altre – a manifestazioni di accesso al gioco irrefrenabili e compulsive, non comparabili, per contenuti ed effetti, ad altre forme di scommessa che possono anch’esse dare dipendenza, ma in grado ritenuto (ragionevolmente) dal legislatore di gravità ed allarme sociale assai minore e, perciò, non necessitante di apposita e più stringente tutela preventiva mirata.”

E’ stato sottolineato, in particolare che, tra i giochi leciti con vincita in denaro, “slot machine e videolottery paiono i più insidiosi nell’ambito del fenomeno della ludopatia, in quanto, a differenza dei terminali per la raccolta delle scommesse, implicano un contatto diretto ed esclusivo tra l’utente e la macchina, senza alcuna intermediazione umana volta a disincentivare, per un normale meccanismo psicologico legato al senso del pudore, l’ossessione del gioco, specie nella fase iniziale del processo di dipendenza patologica.”

La maggiore pericolosità di tali tipi di apparecchi è supportata da fonti scientifiche: fra i numerosi contributi merita di essere segnalato lo studio “Dipendenze Comportamentali/Gioco d’azzardo patologico: progetto sperimentale nazionale di sorveglianza e coordinamento/monitoraggio degli interventi” curato dal Ministero della Salute, nel quale si afferma, tra l’altro, che “le lotterie istantanee, per le loro caratteristiche legate alla “velocità”, “facilità” e “diffusione” nei contesti quotidiani (supermercati, bar, tabacchi, ecc.), fanno parte dei cosiddetti “giochi hard”, cioè a più rischio di creare un legame di dipendenza, e maggiormente capaci di intercettare fasce di popolazione finora più estranee al gioco d’azzardo (bambini, casalinghe, anziani, famiglie)”.

Dopo una attenta disamina dei provvedimenti europei in materia e dei report forniti dal Ministero della Salute e dalle ASL piemontesi, il TAR si sofferma sull’ampiezza del potere decisionale dei sindaci, che costituisce uno dei motivi di ricorso proposti da Euro Slot s.r.l. In particolare, si lamentava la violazione e falsa applicazione dell’art. 50 comma 7 del TUEL.

Dispone l’art. 50 comma 7 del D. Lgs. n. 267/2000: “Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti”.

Il TAR ritiene che l’ordinanza sindacale di cui all’art. 50 comma 7 TUEL possa essere utilizzata dalle amministrazioni comunali per disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco. Ciò è stato confermato di recente dalla Corte Costituzionale con sentenza 18 luglio 2014 n. 220, nella quale ha osservato che “così come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa di legittimità e di merito, proprio la disposizione censurata [art. 50 comma 7 TUEL] può fornire un fondamento legislativo al potere del sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco…”.
Dunque, argomenta ancora il TAR, ciò depone nel senso che, in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, cit., “il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale”.

La ricorrente lamenta che, nel caso di specie, l’ordinanza sindacale impugnata non sia stata preceduta dall’approvazione degli indirizzi da parte del consiglio comunale, ma secondo un costante orientamento della giurisprudenza amministrativa di merito, l’ordinanza sindacale impugnata si configura come atto amministrativo generale. Trova quindi applicazione l’art. 13 della legge n. 241/1990, che al primo comma statuisce che le norme sulla partecipazione “non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”

Inoltre, così come sottolineato anche dal TAR Piemonte, la mancata approvazione di indirizzi da parte del consiglio comunale non paralizza l’attività del Sindaco: il Sindaco, infatti, ha il potere di regolare gli orari degli esercizi indipendentemente dal previo atto di indirizzo consiliare, posto che l’art. 50 co. 7 d.lgs. n. 267 del 2000 impone un vincolo di conformità all’ordinanza del Sindaco solo laddove gli indirizzi del consiglio comunale siano già stati espressi, ma non subordina l’esercizio del potere di fissare gli orari alla previa adozione di un atto di indirizzo del consiglio comunale.
La sentenza del TAR farà discutere ancora per molto ma sicuramente segna un importante passo in avanti verso una regolamentazione più accurata per gli esercizi pubblici dove si possono utilizzare le slot machine. Al TAR Piemonte ed al sindaco di Verbania va riconosciuto il merito di aver affrontato la questione con fermezza e di aver consentito di arginare il fenomeno dilagante della ludopatia e del GAP (Gioco d’Azzardo Patologico)